主題：專家：特別國債發(fā)行非上策 財政政策還有空間

在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長與收支緊平衡的雙重壓力下，具備?？顚Ｓ?、用途靈活、不列入財政赤字、即收即支等特點(diǎn)的特別國債成為近期諸多專家學(xué)者提議的財政擴(kuò)容工具，但在多位接受證券時報記者采訪的專家看來，即使具備實(shí)施可能，在經(jīng)濟(jì)形勢尚未達(dá)到“特別時期”時動用發(fā)債手段來拓展財政空間絕非上策，當(dāng)前財政仍具備足夠的政策工具與空間，財政繼續(xù)保持戰(zhàn)略定力。

　　特別國債呼聲又起：

　　發(fā)債為財政擴(kuò)容

　　當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨下行壓力，疫情等外部因素帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響日益顯現(xiàn)。近期召開的中共中央政治局會議已明確要求，要加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，抓緊謀劃增量政策工具，加大相機(jī)調(diào)控力度，把握好目標(biāo)導(dǎo)向下政策的提前量和冗余度。

　　盡管今年財政已在預(yù)算安排與前期政策部署上積極發(fā)力，推動一季度經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，但面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，一些專家提議，財政在預(yù)算安排上可再度擴(kuò)容。近段時間，通過增發(fā)新一輪特別國債來實(shí)現(xiàn)財政擴(kuò)容的呼聲再起。

　　粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒就建議，盡快發(fā)行2萬億特別國債，專項用于三大任務(wù)，分別是支持基建以對沖總需求快速下行，對特定低收入人群而非全體居民發(fā)放現(xiàn)金以促消費(fèi)或提高居民抗風(fēng)險能力，支持各地常態(tài)化核酸檢測等疫情防控舉措，緩解基層壓力。

　　他認(rèn)為，3月以來國內(nèi)疫情多點(diǎn)散發(fā)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財政收入端持續(xù)受到明顯沖擊、支出端靠前發(fā)力穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，同時核酸檢測、疫苗接種等抗疫支出進(jìn)一步增加，導(dǎo)致財政緊平衡態(tài)勢加劇。在當(dāng)前形勢下，新一輪增量政策或需要進(jìn)一步擴(kuò)大財政支出。而作為用途明確、發(fā)行相對靈活的政策工具，特別國債重出江湖的可能性與必要性正在上升。

　　對基建投資能否在下半年保持增長后勁的擔(dān)憂也是專家提議以特別國債等方式進(jìn)行財政擴(kuò)容的原因之一。華泰證券研究所副所長張繼強(qiáng)就指出，一季度政府性基金收入同比下降25.6%，距離全年0.6%的預(yù)算增長目標(biāo)已出現(xiàn)接近5000億元缺口。他認(rèn)為，下半年?；ê髣判枰禺a(chǎn)放松和財政擴(kuò)容。根據(jù)政治局會議要求，后續(xù)財政擴(kuò)容的概率較高，發(fā)行特別國債或增加赤字既有合理性，也有可行性。

　　“若經(jīng)濟(jì)形勢需要，作為拓展財政政策空間的一項特殊手段，增發(fā)特別國債并非不可能?！敝袊ù髮W(xué)財稅法研究中心主任施正文向證券時報記者指出，特別國債需要全國人大常委會審議通過，在做好預(yù)算調(diào)整預(yù)案的前提下，今年具備國務(wù)院請?zhí)崛珖舜蟪Ｎ瘯徸h增發(fā)特別國債的機(jī)會。

　　中泰證券固收首席分析師周岳還指出，為滿足特定的支出目的，我國政府和政策性銀行曾在常規(guī)國債和地方債以外，發(fā)行過特別類型的債券，如長期建設(shè)國債、特別國債和專項建設(shè)債。他表示，相比于直接提高預(yù)算赤字率，發(fā)行特別國債的方式更加靈活，在當(dāng)前疫情反復(fù)的背景下操作性可能更強(qiáng)。另外，考慮到政策性銀行發(fā)債不計入財政赤字，也不排除政策性銀行進(jìn)一步發(fā)行主題債券的可能。

　　“特別時期”難言將至

　　財政政策留有空間

　　從過往經(jīng)歷來看，我國分別在1998年、2007年、2020年發(fā)行特別國債，分別用于補(bǔ)充四大行資本金，以提高金融危機(jī)下的風(fēng)險應(yīng)對處置能力；注冊成立中投公司，提升我國外匯的投資管理能力；用于地方公共衛(wèi)生等基建和抗疫相關(guān)支出以應(yīng)對疫情沖擊。雖然發(fā)行特別國債的用途、形式各有不同，但都是特殊時期的特殊舉措。

　　僅從發(fā)行特別國債的積極作用來看，特別國債具有?？顚Ｓ?、用途靈活、不列入財政赤字等特點(diǎn)，能為財政有效開源增支。但不少專家向記者強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢難言“特別時期”，對于后續(xù)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行走勢也不應(yīng)過度擔(dān)憂，財政既有政策工具，又留有政策空間，發(fā)行特別國債的可能性依然較小。

　　財信研究院副院長伍超明對證券時報記者表示，今年以來，我國經(jīng)濟(jì)雖然遭遇了國內(nèi)疫情和俄烏沖突雙重沖擊，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)開局，且經(jīng)濟(jì)下行壓力最大的階段正在過去，特殊時期的屬性不強(qiáng)。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前我國財政、貨幣政策空間較為充裕，政策工具種類也較多，有能力對沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤。選擇發(fā)行特別國債，反而會對市場預(yù)期尤其是財政債務(wù)風(fēng)險帶來擾動。

　　從全年財政政策空間看，雖然今年預(yù)算赤字率按2.8%安排，且3.65萬億新增專項債規(guī)模并未進(jìn)一步擴(kuò)容。但華創(chuàng)證券研究所所長助理、首席宏觀分析師張瑜分析，若計入特定機(jī)構(gòu)上繳以及去年超收結(jié)余的資金量，今年的實(shí)際財政力度可以按照3.8%的赤字率去理解，新增專項債還可疊加去年結(jié)轉(zhuǎn)的約1.5萬億專項債，預(yù)計在今年形成超5萬億的實(shí)際支出，足以對沖土地市場下行。

　　即使專項債在政策要求下將在二季度發(fā)行再提速，但將全年額度全部發(fā)完也難以實(shí)現(xiàn)。伍超明對記者表示，預(yù)計今年二季度專項債將完成全年額度的七成以上，三季度剩余額度將全部發(fā)完，意味著專項債資金將留有一定規(guī)模在下半年使用并見效。

　　南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政學(xué)系教授郭玉清對記者表示，即使專項債在下半年基本發(fā)完，財政仍存政策冗余度。他認(rèn)為，下半年財政政策的冗余度應(yīng)體現(xiàn)在有效市場與有為政府的更好結(jié)合上，并做到東、西部地區(qū)有所差異。比如，對于東部地區(qū)，可以大力推進(jìn)政府與社會資本合作(PPP)模式，主要通過價格信號引導(dǎo)社會資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，提高公共資源配置效率。對于西部地區(qū)，應(yīng)發(fā)揮數(shù)據(jù)平臺和綠色能源開發(fā)利用的外溢性，通過國債和中央財政轉(zhuǎn)移支付提供資金支持這類基礎(chǔ)設(shè)施適度超前建設(shè)。

　　面對地方財政收支平衡壓力，財政部也在持續(xù)加緊推進(jìn)中央財政轉(zhuǎn)移支付資金落地落實(shí)。財政部副部長許宏才在近期透露，中央財政專門安排支持基層落實(shí)減稅降費(fèi)和重點(diǎn)民生等轉(zhuǎn)移支付1.2萬億元，其中列入2022年預(yù)算的8000億元已全部下達(dá)地方，并同步加大庫款調(diào)撥力度。他強(qiáng)調(diào)，目前來看，地方庫款余額充足，能夠有效保障退稅減稅降費(fèi)政策落實(shí)。

　　郭玉清表示，接下來財政需要保持戰(zhàn)略定力，繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)的普惠性政策，擴(kuò)大增值稅留抵退稅、制造業(yè)企業(yè)研發(fā)加計扣除的政策覆蓋面，通過保持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)投資。

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